نظارت بر چگونگى و حسن اجراى فرآيندهاى قانونى – سياسى، در هر كشور به دو گونه قابل تصور است:

۱- نظارت استطلاعى‏ به نظارتى گفته مى‏ شود كه ناظر موظف است تنها از وضعيتى كه مجريان انجام مى‏ دهند، اطلاع يابد. سپس بدون آنكه خود اقدام عملى كند و نحوه اجرا را تأييد يا رد كند، آنچه را مشاهده كرده به مقام ديگرى گزارش دهد. اين گونه نظارت -كه صرفاً جنبه آگاهى ‏يابى دارد به واقع حق همه شهروندان جامعه است و تفاوتى با نظارت ساير شهروندان ندارد؛ مگر از جهت امكان دسترسى به اطلاعات طبقه‏ بندى شده. اين گونه نظارت را نظارت غيرفعال يا «Passive» نيز مى‏ گويند.

۲- نظارت استصوابى‏ «استصواب» كه واژه عربى است با واژه «صواب» هم ماده است. «صواب» به معناى درست در مقابل خطا و «استصواب» به معناى صائب دانستن و درست شمردن است؛ مثل اينكه گفته شود: اين كار صحيح و بى اشكال است. در اصطلاح «نظارت استصوابى» به نظارتى گفته مى ‏شود كه در آن ناظر، در موارد تصميم‏گيرى حضور دارد و بايد اقدامات انجام شده را تصويب كند تا جلوى هر گونه اشتباه و يا سوء استفاده از جانب مجريان گرفته شود. بنابراين نظارت استصوابى نظارت همراه با حق دخالت و تصميم‏گيرى است. اين گونه نظارت را نظارت فعال يا «Active» نيز مى‏ گويند. نظارت استصوابى به چند صورت تصور مى‏ شود:

۱-۲- نظارت استصوابى تطبيقى‏ در اين فرض ناظر موظف است، اقدامات و اعمال كارگزار را با ضوابط و مقررات تعيين شده، تطبيق دهد و در صورت عدم انطباق، عمل و اعتبار ندارد و منوط به تأييد ناظر است.

۲-۲- نظارت عدم مغايرت و تعارض‏ در اين گونه نظارت ناظر موظف است از خروج و انحراف كارگزار از محدوده مقرر شده، جلوگيرى و منع كند. اين گونه نظارت نسبت به مورد بالا، دايره محدودترى دارد و از آن به نظارت استصوابى حداقلى ياد مى‏ شود.

۲-۳- نظارت مطلق‏ در اين شيوه از نظارت هر عملى كه كارگزار انجام مى ‏دهد، منوط به تأييد ناظر است و در صورت سكوت يا عدم اظهار نظر و يا عدم حضور او، كليه اقدامات كارگزار غير قانونى و بى ‏اعتبار است.

سؤالى كه اكنون مطرح مى‏ شود اين است كه: آيا شوراى نگهبان حق نظارت استصوابى دارد يا نه؟ در صورت مثبت بودن چه نوع نظارت استصوابى و با چه ساز و كارى، به وسيله شوراى نگهبان اعمال مى‏ شود؟

در پاسخ گفتنى است نظارت استصوابى به وسيله شوراى نگهبان، داراى پشتوانه ‏هاى عقلايى و قانونى است؛ زيرا در بسيارى از كشورهاى جهان و نزد تمامى عقلاى عالم، براى تصدى مسئوليت‏هاى مهم، شرايط ويژه ‏اى در نظر گرفته مى‏ شود تا هم وظايف محوله به شخص مورد نظر، به درستى انجام پذيرد و هم حقوق و مصالح شهروندان در اثر بى كفايتى و نالايق بودن مسئول برگزيده شده، پايمال نگردد.

از اين‏رو امروزه در دموكراتيك‏ ترين نظام‏هاى دنيا، شرايط ويژه ‏اى براى انتخاب كنندگان و انتخاب شوندگان (در فرايندهاى انتخاباتى) در نظر گرفته مى‏ شود و قانون، مرجعى رسمى را براى اعمال نظارت و احراز شرايط داوطلبان انتخابات تعيين مى‏كند. اين نهاد، عهده‏دار بررسى وضعيت و روند انجام انتخابات و وجود يا عدم وجود شرايط لازم در داوطلبان است كه در نتيجه به تأييد يا رد صلاحيت داوطلبان مى ‏انجامد. بنابراين نظارت استصوابى، امرى شايع، عقلايى و قانونى در بسيارى از كشورها و نظام‏هاى موجود دنيا است؛ مثلاً يكى از شرايط معتبر در تعداد زيادى از نظام‏هاى سياسى جهان، اين است كه نامزد مورد نظر، سابقه كيفرى نداشته باشد و افراد داراى سوء سابقه كيفرى، از پاره ‏اى از حقوق اجتماعى از جمله انتخاب شدن براى مجالس تصميم‏گيرى، هيأت‏هاى منصفه، شوراها و… محروم‏ اند و نيز شرايطى نظير التزام عملى و پذيرش قانون اساسى، سلامت روان و عقلى و . . . (۱).

در كشور ما نيز -مانند ساير كشورهاى جهان قانون مرجعى را معرفى كرده است كه براى انتخابات و صلاحيت نامزدهاى انتخاباتى نظارت كند. مطابق اصل نوزدهم قانون اساسى، اين وظيفه بر عهده شوراى نگهبان قرار دارد: «شوراى نگهبان نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبرى، رياست جمهورى، مجلس شوراى اسلامى و مراجعه به آراى عمومى و همه پرسى را بر عهده دارد». نظارت در قانون اساسى‏ نكته قابل توجه اينكه در قانون اساسى به نوع نظارت تصريح نشده؛ ولى بر اساس ادله حقوقى اين وظيفه بر عهده شوراى نگهبان است:

۱- مطابق قانون اساسى «تفسير قانون اساسى به عهده شوراى نگهبان است» يعنى در مباحث و مواردى از قانون اساسى كه ابهام و ايهامى وجود داشته باشد، مرجع تفسير، شوراى نگهبان است و اين شورا هم مطابق اصل ۹۸ قانون اساسى، اصل ۹۹ را تفسير كرده و اين طور بيان مى ‏دارد كه اين نظارت شورای نگهبان «استصوابى» است:

«نظارت مذكور در اصل ۹۹ قانون اساسى استصوابى است و شامل تمام مراحل اجرايى انتخابات از جمله تأييد و رد صلاحيت كانديدها مى‏ شود».

۲- حقوقدانان مى ‏گويند: هر گاه در يك عبارت حقوقى لفظ عامى بدون قيد و شرط آوده شود، قيد و شرط نداشتن آن لفظ، مطلق و عام بودن آن را مى‏ رساند. لذا از آنجايى كه در اين اصل، نظارت به صورت عام بيان شده و قيد استطلاعى و يا استصوابى بودن آن ذكر نگرديده، نشانگر مطلق و عام بودن، یعنی استصوابى بودن آن است و به اين دليل كه نظارت استصوابى شامل نظارت استطلاعى نيز مى ‏باشد، لذا نظارت در اين اصل، استصوابى است.

۳- در اصل ۹۹ قانون اساسى به كلمه «بر عهده دارد» بر مى ‏خوريم كه بيان كننده حق مسئوليت است؛ يعنى، قانون اساسى وقتى مى‏ گويد شوراى نگهبان نظارت را برعهده دارد به اين معنا است كه مسئوليت اين نظارت، كاملاً بر عهده شوراى نگهبان است و مسئوليت در جايى است كه ضمانت اجرا نيز در كار باشد.

۴- در قانون اساسی تنها مرجعى كه براى نظارت بر انتخابات شناخته شده، شوراى نگهبان است و اين دليل عام و در همه ابعاد بودن نظارت شوراى نگهبان (استصوابى بودن) آن است.

۵- دليل ديگر وحدت سياق است. بدين صورت كه ما در همه جاى قانون اساسى، هنگامى كه بحث از برگزارى انتخابات از سوى وزارت كشور را مى ‏بينيم، به نظارت شوراى نگهبان نيز برمى خوريم. در هيچ جاى قانون اساسى نيست كه از اجراى انتخابات به وسيله وزارت كشور صحبت شده باشد و در كنار آن مطلبى از نظارت شوراى نگهبان نباشد. خود اين امر، دليل بر نظارت مطلق و عام؛ يعنى، «نظارت استصوابى» شوارى نگهبان است كه همه مراحل و مقاطع انتخابات را در بر مى ‏گيرد.

۶- در صورتى كه نظارت موضوع اصل ۹۹ قانون اساسى، از نوع «استطلاعى» بودن بيشتر قابل اشكال، تشكيك و ايراد مى ‏بود؛ زيرا در آن موقع، حقوقدانان مى ‏توانستند اشكال كنند كه اگر اين نظارت هيچ ضمانت اجرايى ندارد، پس فايده آوردن آن در قانون اساسى چه بوده است؟! اگر نظارت موضوع اصل ۹۹ قانون اساسى، استطلاعى مى‏ بود، آيا ديگر آن قدر تأثيرگذار در امر انتخابات و با اهميت بود كه قانون گذار، آن را در قالب يكى از اصول قانون اساسى قرار دهد؟! آيا كافى نبود كه تكليف آن را به قوانين عادى واگذار كند؟!

۷- در قانون اساسى و قوانين ديگر، هيچ مرجع ديگرى به جز شوراى نگهبان براى نظارت بر انتخابات مشخص نشده است، لذا از آنجايى كه اجراى انتخابات بدون نظارت مؤثر -كه حق ابطال و تنفيذ را نيز در برگيرد امكان‏پذير نيست؛ بنابراين، مرجع اين نظارت، بايد شوراى نگهبان باشد. از طرفى اگر نظارت شوراى نگهبان استطلاعى بود، بايد در قانون اساسى و قوانين ديگر، مرجع اطلاع مشخص مى‏ گرديد. (۲)

نتيجه آنكه از نظر حقوقى و اعتبار قانونى، تفسير شوراى نگهبان مبنى بر حق نظارت استصوابى، بدون اشكال بوده و عدم تصريح به آن در قانون اساسى اشكالى ايجاد نمى ‏كند. به علاوه مطابق همان اصل عقلايى -كه احراز درستى انتخابات و تأييد يا رد صلاحيت نامزدهاى انتخاباتى را بر عهده مرجعى رسمى و قانونى مى ‏داند و نيز ضرورت وجود نهاد قانونى كنترل اعمال مجريان (وزارت كشور)، براى برطرف كردن اشتباهات يا سوء استفاده‏ هاى احتمالى نهاد اجرايى و پاسخ‏گويى به شكايات و اعتراضات داوطلبان از مجريان انتخاباتى قانون اساسى نهاد؛ به عنوان مرجع رسمى ناظر بر انتخابات و تشخيص صلاحيت نامزدها و عملكرد مجريان انتخاباتى تعيين كرده است. اين نهادِ ناظر، «شوراى نگهبان» است و در قانون نهاد يا شخص ديگرى به عنوان ناظر يا نهادى كه شوراى نگهبان به آن گزارش دهد، معرفى نشده است.

پس تنها ناظر رسمى و قانونى همين شوراى نگهبان است. از طرف ديگر نظارت عقلايى بر رأى ‏گيرى و تشخيص صلاحيت داوطلبان، اقتضاى تأييد يا رد و ابطال عملى و مؤثر را دارد و اين ويژگى تنها در قالب نظارت استصوابى قابل تحقق است. بنابراين نظارت شوراى نگهبان، استصوابى است و نوع آن، نظارت استصوابى صورت دوم (نظارت عدم مغايرت و تعارض) است كه محدودترين صورت از شكل نظارت استصوابى بوده و شوراى نگهبان در رابطه با انتخابات طبق آن عمل مى ‏كند. اگر در موردى از نظر صورى يا محتوايى بر خلاف قانون عمل شود، جلوى آن را مى ‏گيرد و ابطال مى‏ كند. نكته ديگر آنكه اساساً فلسفه نظارت، اصلاح امور و جلوگيرى از مفاسد و انحرافات است و اين تنها با نظارت فعال و استصوابى امكان‏پذير است و صرف استطلاع كافى نيست. بنابراين به اصطلاح فقهى، تناسب حكم و موضوع نشان مى‏ دهد كه نظارت مصوب، همان نظارت استصوابى است.

پی نوشت:

۱- ر. ك: مرندى، مرتضى، حقوق اساسى جمهورى اسلامى، ص ۴۷

۲- همان، ص ۴۸٫

براى مطالعه بيشتر ر.ك:

الف. شعبانى، قاسم، حقوق اساسى و ساختار حكومت جمهورى اسلامى ايران، ص‏۱۷۷؛

ب. مصباح يزدى، آيت‏الله محمدتقى، پرسش‏ها و پاسخ‏ها، ج ۳، ص‏۷۵٫


پیوست:

بیانات رهبر انقلاب امام خامنه ای در دیدار اعضای شورای نگهبان :: بخشی از بیانات: مسئله‌ی شورای نگهبان در قانون اساسی کشور ما، یک مسئله‌ی بسیار مهم و بزرگ و منحصر به فرد است. هم وظیفه‌ی تشخیص موافقت قوانین مجلس با شرع مقدس و با قانون اساسی، بسیار وظیفه‌ی بزرگی است؛ که اگر این وظیفه نباشد، ادامه‌ی اسلامی بودن و شرعی بودن حکومت به هیچ وجه تضمین ندارد – این، آن نقطه‌ی حساسی است که تضمین کننده‌ی ادامه‌ی حیات اسلامىِ این نظام است – هم وظیفه‌ی تفسیر قانون اساسی، بسیار وظیفه‌ی سنگین و بااهمیتی است؛ که آنجائی که اصلی از اصول قانون اساسی به دلیلی مورد ابهام قرار میگیرد، نظر شورای نگهبان فصل‌الخطاب است؛ و اعتبار نظر شورای نگهبان، هموزن اعتبار اصل قانون اساسی است. این، خیلی مطلب مهمی است. همچنین وظیفه‌ی نظارت شورای نگهبان بر انتخابات و تضمین صحت انتخابات، از جمله‌ی کارهای بسیار بزرگ و مهمی است که در قانون اساسی بر عهده‌ی شورای نگهبان گذاشته شده است. اگر نظارت شورای نگهبان نباشد، و اگر تأیید صحت انتخابات به وسیله‌ی شورای نگهبان انجام نگیرد، اصل این انتخابات زیر سؤال خواهد رفت و اعتبار خود را از دست خواهد داد؛ چه انتخابات مجلس، چه انتخابات خبرگان، چه انتخابات ریاست جمهوری، و هر انتخاباتی که نظارت آن بر عهده‌ی شورای نگهبان است. این وظایفِ یکی از دیگری مهمتر، همه بر دوش شورای نگهبان گذاشته شده است.